新《环境保护法》实施对四大主体的影响

文/张钰玲 汪劲

人类(含自然人和法律拟制的人)在从事环境利用行为的过程中,相互之间必然会发生各种关系。这些关系经过法律调整便成为环境法律关系,而从事环境利用行为的人自然也成为环境法律关系的主体,具体包括:政府(包含环境保护主管部门及其他负有环境监督管理职责的部门)、企业事业单位和其他生产经营者(以下简称“企业”)、公众以及司法机关四类。

《环境保护法》作为调整环境利用关系的基本法律,理应对上述四类主体的权利、职权和义务、职责做出全面、统筹性规定。然而,1979年《环境保护法》(试行)和1989年《环境保护法》(以下简称“旧法”)都未能做到尽如人意,由此形成的立法缺陷是造成目前环境污染与资源浪费状况仍然严重、自然生态破坏未能有效控制的原因之一。

2014年新修订的《环境保护法》

(以下简称“新法”)令人眼前一亮,虽然该法仍然存在完善的空间,但在不同主体的许多权利与义务关系的确定方面均实现了突破。可以说,新法最大的亮点在于它不仅带来了我国环境治理模式的转变,还重新构建了现有的环境利用关系:环境治理从过去由环保部门“单打独斗”转向现在政府、企业、公众和司法机关等“共同参与”;同时,新法力图治愈旧法中“偏重企业管制”的弊病,并逐渐形成企业管制、政府规制、公众参与和司法机关监督“齐头并进”的新局面。这便是朝着理想的环境法律关系状态又迈进了一步。

深入认识新《环境保护法》对不同主体产生的影响,可以为更好地实施这部法律奠定基础。

政府

一、新《环境保护法》对政府的影响

旧法对政府环境责任的规定十分薄弱,不仅通篇只苛责于“环境保护监督管理人员”,基本不涉及其他政府机构部门及工作人员,而且主体过于单一,仅有第45条原则性规定了政府违法应承担的行政和刑事责任,对行政不作为和权力滥用的约束几乎空白,内容过于单薄。

针对旧法存在的上述问题,新法给予了强有力的回应:新法从规范和制约有关环境的政府行为出发,全面扩充了法条容量,扩展了政府环境责任的主体,强化了职权与职责,并建立起相应的监督和责任追究机制,从而给予政府行为以更多的约束。

新法对政府环境责任进行了以下多层次、全方位的设计,具体包括:

(一)主体与权责

新法将承担政府环境责任的主体由原来的“环境保护监督管理人员”扩展为“地方各级人民政府、环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”。

对于地方各级人民政府,新法第6条第2款明确规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的9环境质量负责。”这是首次使保护环境和自然资源的责任真正成为地方政府的职责,而不再如以前一般只是环保部门一家的职责。以此为基础,新法在各个章节中分别对地方政府应履行的环境职责进行了规定。例如,其中比较有特色的是第28条增设的“限期达标”制度,责令未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的相关地方政府制定限期达标规划并按期达标。

对于环境保护主管部门,新法在继承旧法相关规定的基础上,赋予了其更多的职权。环境保护主管部门对“环境保护工作实施统一监督管理”,不仅应该积极有效地进行规划编制、标准制定和环境监测,严格把关环评审批和排污许可审批等工作,而且应该主动配合保证公众参与和信息公开的实现,还应充分利用新法赋予的更大的执法权,有效地通过现场检查、查封、扣押、行政拘留、按日连续处罚等措施进行环境执法。

对于其他负有环境保护监督管理职责的部门,新法更多地规定了其配合环境保护主管部门和地方政府进行环境保护监管和执法的职责。

(二)监督机制

新法建立了对政府环境行为的三层监督制约机制,分别是:公众通过“环境参与权与监督举报权”(第53条、第56条和第57条)要求“政府环境信息公开”(第53条、第54条和第56条)进行监督,公益组织通过“提起环境公益诉讼”(第58条)进行监督;人大及其常委会通过“听取政府环境报告”(第27条)进行监督;上级行政机关采取“环境保护目标责任制”(第26条)、“行政限批”(第44条)、“越级处罚”(第67条)等形式对下级行政机关实施行政监督。

为此,政府在实施环境行为时,应当将环境保护因素纳入制定地方经济社会发展决策和规划的考虑之中,科学民主决策,保证充分有效的信息公开和公众参与,强化内部监督与考评,积极配合公众与人大的外部监督。

(三)责任追究机制

新法沿袭旧法有关责任追究的规定并加以完善,突出强调了政府不履行责任的后果。新法规定了“行政处分及引咎辞职”(第68条)的内部追责,以及“依法追究环境刑事责任”(第69条)的外部追责。

为此,政府应强化执行内部行政问责制度,严防公务人员的违法犯罪行为,杜绝外部追责状况的发生。

企业

二、新《环境保护法》对企业事业单位和其他生产经营者的影响旧法当中称作“企业事业单位”,而且大多数条款都是围绕企业事业单位应该履行的环境义务展开。但是,距离旧法颁布实施到新法修改已经25年,全国环境污染和生态资源破坏的状况却并未得到明显改善,甚至还出现更为恶化的状况。这部分是因为旧法对政府的监管责任规定较少,更多地是因为旧法虽然对企业事业单位应尽的义务作出规定,但是对企业的管理方式太过单一,处罚等法律责任的威慑力不够,造成现实中企业因“违法成本低、守法成本高”而任意违法。

新法首先将主体由原来的“企业事业单位”扩展为“企业事业单位和其他生产经营者”;然后通过具体的制度安排强化了企业防治环境污染和减少生态破坏的责任,加大了对企业环境违法行为的法律制裁,并且增强了有关企业义务与责任条款的可执行性和可操作性。

具体来说,新法对企业事业单位和其他生产经营者会产生如下影响。

(一)合规难度加大、经营约束增多新法对企业的义务与责任的规定更加严苛,企业必然面临更大的合规压力,例如,新法第16条规定,“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。”这种情况下,目前执行较低标准的企业必然面临达标升级的压力。

同时,由于企业承担更多的义务与责任,因而必须将环境因素纳入考虑,例如,“生态保护红线”制度(新法第29条)和“环境保护责任制度”(新法第42条)使得企业在平时的发展经营过程中必须首先考虑环境的承载能力,否则将可能因为违法而被施以法律制裁。

(二)处罚力度增大、监管更加严格新法对企业的环境违法行为规定了更强有力的处罚方式。例如,新法新增了“按日连续处罚”(第59条)制度,即,企业违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正而拒不改正的,由依法作出处罚决定的行政机关按照原处罚数额按日连续处罚。这一条款对企业具有极大的威慑力。

不仅如此,新法赋予环境保护主管部门在监管和处罚方面更大的权力,如可以“查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”(第25条)。企业超标排污的,环境保护主管部门可以对企业“采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭”(第60条)。企业为了避免被施以“按日计罚”的处罚或承担其他法律责任,必然减少或停止违法排污行为。

(三)经济成本增加、财务风险加剧新法要求“建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。”(第19条)企业因而不得不增加项目运行前准备阶段的经济投入;新法还要求“排放污染物的企业事业单位,应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任。”(第42条)企业也会因此增加设立相关人员的成本支出。

同时,新法加强企业建设项目环评审批的责任、加大企业因为违法而须承担的处罚责任和处罚数额等,也为企业带来了更多的财务风险。

(四)信息更加公开、公众监督增强新法也要求企业做到信息更加公开,不仅规定“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况”(第55条);而且规定建设单位在依法编制建设项目环境影响报告书时,应当“向可能受影响的公众说明情况,充分征求意见”(第56条)。这样一来,通过满足公众的知悉权而将相关信息置于公众的监督之下,从而增强了公众监督的力度。

(五)其他影响

新法还对企业有其他约束,例如:新法建立了“诚信档案”制度(第54条),规定将企业的“环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单”。由此,法律风险可能转化为实实在在的商业风险和声誉风险,迫使企业不得不依法开展生产经营活动。

新法还规定了“环境公益诉讼”制度(第58条),通过有关社会组织提起诉讼的方式,为公民提供了更多的维权渠道,但也增加了企业被诉的风险。

同时,新法明确规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”(第52条),但是该类保险能够提供的保障有限,只是分散了部分企业风险,政府对企业造成环境污染而实施的处罚,只能由企业自行承担。

公众

三、新《环境保护法》对公众的影响

旧法中只规定了公众“保护环境”的义务和“对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的权利(旧法第6条),除此之外,基本再无相关规定。然而,公众参与对于环境保护的意义很重大:公众作为环境保护的主体之一,既然应尽保护环境的义务,那么自然也享有环境权利。公众只有通过参与到环境利用行为当中,才能有效地行使权利并履行义务。同时,公众参与还能对政府环境行为和企业环境行为起到监督作用,形成主体间的相互制衡,保持完整而有效的环境法律关系。

基于此,新法在环境保护公众参与的规定方面取得了突破性的进展:除了在第5条明确规定了环境保护的公众参与原则外,还通过新设立的“信息公开与公众参与”专章,从第53条至第58条分别对知悉权与信息公开的义务、政府信息公开、重点排污单位信息公开、建设单位与审批部门对建设项目环境影响报告书的公开与征求意见、公众对违法行为的举报权利及环境公益诉讼做出了规定。此外,新法其他章节也多处涉及公众参与权利与义务。

新法对公众的影响主要体现在以下两方面。

(一)公众监督的权利

前文论述新法对政府和企业的影响时,已经提到了公众监督的作用。公众监督以相应的权利作为基础,新法赋予了公众知悉权(新法第53条)、建言权和意见得到充分考虑的权利(第14条、第27条、第56条)和救济权(第57条、第58条)。政府与企业需要为公众行使这些权利提供便利。

知悉权,即获取信息权、参与决策权以及监督权。知悉权的保障措施是政府与企业信息公开的义务。而良好的信息公开与披露机制则表现在尽早公开、有效公开、全面公开和易于理解等方面。

建言权和意见得到充分考虑的权利,在新法中体现为听取和征求意见、人大监督等方面。为此,该类权利的保障措施也是政府和企业履行相关义务:政府制定经济、技术政策时,需要听取有关专家的意见;建设单位编制环评报告书时需要充分征求公众的意见,政府在收到环评报告书后,原则上应当全文公开;此外,政府应当向人大报告并接受其监督。

救济权,即举报权、提起复议和诉讼的权利。因此,公众有权举报“任何单位和个人的污染环境和破坏生态行为”以及“政府不履行职责的行为”;公众还有权“因污染环境和破坏生态而受到损害”提起民事侵权诉讼,或者对“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”提起环境公益民事诉讼。

政府及司法机关有义务保证公众救济权的实现。

(二)全民参与环保的义务公民参与环境保护,不只是为了监督,更要履行环保义务。新法的许多规定都体现了“全民参与环保”的基本理念:不仅明确以原则性的方式规定公民也有“保护环境的义务”(第6条),而且列举了一些公众参与环保的具体形式,包括要求公民“增强环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护义务”(第6条);要求公民“遵守环境保护法律法规,配合实施环境保护措施”,并“对生活废弃物进行分类放置”(第38条)。

以上都是公民必须履行的义务。虽然这些义务更多地像是“宣示性”的规定而并没有相应的法律责任加以保障,但是这对于增强公众的环境保护意识、提倡公众自觉履行义务具有重要的作用。

总之,公众应该充分行使新法赋予的权利,对政府和企业的环境行为进行外在的监督,同时,自觉而切实履行应尽的环保义务,共同维护生态环境。

司法机关

四、新《环境保护法》对司法机关的影响

旧法中与司法机关有关的条文集中在第五章“法律责任”一章中,内容是关于司法机关对违法的单位或人员追究司法责任,或是关于受害人向司法机关提起损害赔偿诉讼。

虽然,政府、企业和公众是环境法律关系的主要主体(环境保护法中有关这三类主体的条文数量最多),但是司法机关的作用也不容忽视。在环境法律关系中,司法机关通过对政府和企业的环境违法行为进行事后监督与责任追究,为公众的环境权利提供最终的司法保障。不过,在环境义务与责任履行、执法与监管环节尚且存在种种缺陷的情况下,司法机关真正能够发挥的监督作用也将大打折扣。从过往的实践情况看来,司法机关想要通过追究环境责任和审理环境诉讼的形式来达到保障污染防治和生态资源保护的目的并未完全实现。

但是,旧法实施后到新法出台前这段期间,环保司法仍有可圈可点之处,比如,部分地方设立了专门的环保法庭和受理了环境公益诉讼的案件。环保法庭对于增强环保意识、提高法律的震慑力、统一执法尺度以及提升环保执法效果都起到了一定的积极作用,这种先于制度出台的实践创新获得了一致的肯定。与此同时,地方上也出现了环境公益诉讼,而且2013年1月1日施行的《民事诉讼法》进一步为“环境公益诉讼”打开了一扇门,但是之后,环境公益诉讼仍然进展缓慢。

造成这种困境的主要原因在于缺乏制度的保障。环保法庭的出现并未突破传统的审判方式,实践效果也参差不齐;偶发性的环境公益诉讼案件的提起与受理也并未从根本上解决环境公共利益受损而救济无门的障碍。

实践推动立法,相比之下,新法在继承旧法相关法律规定的基础上,取得了重大突破:明确规定了“环境公益(民事)诉讼”制度(第58条),进一步明确了诉讼主体,并且放宽了诉讼范围。与此同时,2014年7月3日,最高人民法院正式宣布在最高法院立案二庭的基础上设立环境资源审判庭。环保法庭由地方“自主创新”上升为全国“统一部署”,这种至上而下的环境司法专门化制度安排也将更加助力于推进环境公益诉讼的进行。

当前形势下,司法机关要想更好地发挥监督作用,应当在稳步推进环境审判体制改革的前提下,制定健全环境公益诉讼规则;同时,必须做到公正司法、不徇私枉法,守住最后一道防线。

结语

综上所述,新修订的《环境保护法》中,政府、企业、公众和司法机关四大主体都承担着相应的权利、职权、义务和职责。应当认识到,环境保护是所有主体共同的责任,仅靠任何一方的努力都远远不够,必须四者“并驾齐驱”、共同努力。

政府作为主要的监管者,应当主导环境保护的推进;企业作为主要的责任人,必须切实履行环境保护义务;公众应当注重培养环保意识,积极主动参与环保;司法机关应当公正司法,为环境保护事业护航。各主体之间的良好互动构成了完整的环境法律关系,并将最终建立起环境保护与经济社会发展之间的良性关系。

作者单位:北京大学法学院

浏览次数:  更新时间:2015-09-17 13:39:05
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